元朝的著名宰相脱脱揭秘朱瞻基颁布的督抚制度之谜
在地方行政体系的演进中，明宣宗时期的制度变革尤为关键，其中最显著的成就是地方治理从临时性质向正式化、规范化转变。官员们被委派至各省担任巡抚，其职责旨在“安抚”和“监督”，确保省内三司——按察司、布政司、都指挥使司之间的协调一致。这种省级行政管理体制的建立，不仅体现了前朝皇帝对中央政府临时任务下发特任“巡抚”的做法有了长久发展，更是在洪武二十四年（1391年）以及永乐十九年（1421年）之前后已有所尝试。
明宣宗继承并完善这些先例，在洪熙元年（1425年）九月，将两名官员派往南直隶和浙江进行“巡抚”。随着时间推移，特别是在宣德五年的任期不限定的高级官员被委派去处理河南、陕西和四川等地民政、司法与军事事务，这种制度逐渐定型，并且延伸至北方边境地区，从甘肃到辽东。在履行跨区域长期管辖大片领土责任时，这些专使实际上将后来的巡抚制度化。
然而，值得注意的是，尽管巡抚职位日趋重要，但它从未被视作实质性的正式任命，而是将其权力授予同时在中央政府担任正式职务的高级官员。这类官员通常来自六部中的侍郎，特别是兵部侍郎。他们还获得了监察院空衔，并负责兼顾军务或参与军事决策。当军事因素变得越来越重要于行政管理之中，这种情况变得更加普遍，也标志着随着文官控制下的军队组织退化，文官逐渐掌握了更多军事决策权。
随着时间推移，巡抚制逐渐演变成为总督制，即一个文职协调人，被赋予处理涉及多个地区的事务。宣德五年的工部右侍郎周忛首次使用“总督”这一称呼，以表达他监督漕粮征收运输工作的情形。在明英宗统治期间，该名称得以系统化，并由此开始设立具有明确军事责任的一人兼任巡抚与总督。这一制度到了明英宗时代趋于成熟，并成为明代行政等级体系不可或缺的一部分。
